jueves, 27 de enero de 2011

LA PRESCRIPCIÓN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Heward Layme Zapata[1]

I.- FACULTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN

En doctrina reiterada el Tribunal Constitucional ha establecido que el derecho al debido proceso reconocido en el artículo 139°, inciso 3) de la Constitución Política del Perú no sólo tiene una dimensión “jurisdiccional”; sino que además se extiende también a sede “administrativa” y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido:

“(...) cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, [el que] tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana”[2].

Esta garantía Constitucional [debido proceso] se encuentra reconocida y recogida en la Ley de Procedimientos General en su artículo IV numeral 1.2 del Título Preliminar, del siguiente modo: “El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios (…) 1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo (…)” [3]

Asimismo, en lo concerniente a los límites de la potestad administrativa disciplinaria, el supremo Interprete de la Constitución señaló que tal potestad:

(...) está condicionada, en cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitución, de los principios constitucionales y, en particular, a la observancia de los derechos fundamentales (...), [debiendo] resaltarse la vinculatoriedad de la Administración en la prosecución de procedimientos administrativos disciplinarios, al irrestricto respeto del derecho al debido proceso y, en consecuencia, de los derechos fundamentales procesales y de los principios constitucionales (v.gr. legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad) que lo conforman [Exp. N.º 1003-1998-AA/TC, fundamento 12].

II.- LÍMITES A LA FACULTAD SANCIONADORA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

La doctrina mayoritaria reconoce que el denominado ius puniendi estatal, se subdivide en dos grandes sectores de actuación: i) el derecho penal y ii) el derecho administrativo sancionador. Por consiguiente, ambos gozan de una identidad de sustancia y de materia, compartiendo su estructura y sus principios; En dicha medida el derecho administrativo sancionador se sustenta en los principios y las bases funcionales del derecho penal.

Al respecto, es conveniente precisar que la Sentencia recaída en el Expediente Nº 2192-2004-AA/TC[4], establece que:

“El principio de legalidad constituye una auténtica garantía constitucional de los derechos fundamentales de los ciudadanos y un criterio rector en el ejercicio del poder punitivo del Estado Democrático. La Constitución lo consagra en su artículo 2º, inciso 24, literal d), con el siguiente tenor: “Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley”

Por ello, el artículo 229 inciso 1 de la Ley N° 27444 que establece: “Las disposiciones del presente Capitulo disciplinan la facultad que se atribuye a cualquiera de las entidades para establecer infracciones administrativas y las consecuentes sanciones del administrado”, debe ser entendido como el punto orientador del sistema represivo administrativo, dado que regula la facultad de establecer infracciones administrativas y sus sanciones.

Es por tal motivo que al Procedimiento Administrativo Sancionador [disciplinario] se le aplican las garantías y principios que históricamente fueron creadas para el derecho penal. En consecuencia, la Ley N° 27444, Ley de Procedimientos Administrativo General, innova al regular por vez primera una serie integral de principios aplicables al Procedimiento Administrativo Sancionador, dentro de los cuales tenemos a:

- Razonabilidad: El cual se define como una expresión del principio contenido en el numeral 1.4 del Artículo IV de la Ley N° 27444, se refiere a que las entidades cuando ejerzan la potestad administrativa sancionadora, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida, y mantener la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que debe tutelar, a fin que éstos respondan a lo racionalmente necesario para el cumplimiento de sus finalidades, y la

- Proporcionalidad: Es en la actuación de la Administración donde el principio de proporcionalidad cobra especial relevancia, debido a los márgenes de discreción con que actúa la Administración para atender las demandas de una sociedad en constante cambio, pero también, debido a la presencia de cláusulas generales e indeterminadas como el interés general o el bien común, que deben ser compatibilizados con otras cláusulas o principios igualmente abiertos a la interpretación, como son los derechos fundamentales o la propia dignidad de las personas.

III.- NATURALEZA JURÍDICA DE LA PRESCRIPCIÓN

La prescripción es una institución jurídica en virtud de la cual el transcurso del tiempo genera ciertos efectos respecto de los derechos o facultades de las personas o en cuanto al ejercicio de ciertas facultades de parte de la administración pública, como el ejercicio de su facultad punitiva que tiene efectos respecto de los particulares.

Los plazos de prescripciones generados en los procesos administrativos sancionadores (PAS), son de 2 clases:

1.- Prescripción de la facultad de la administración para iniciar proceso administrativo sancionador, contados desde la comisión de la infracción; y

2.- Prescripción de la acción administrativa, para perseguir la inconducta funcional.

Los administrados (investigados) inmersos en un Procedimiento Administrativo Sancionador pueden hacer uso de ella como medios técnicos de defensa, en la medida que la administración no los mantenga de manera indefinida en una situación de determinación en cuanto a la calificación de sus conductas cuestionadas, por ende vulneratoria del derecho a ser investigado dentro de un plazo razonable.

Asimismo, la presencia de un término prescriptorio obliga a la administración a actuar de manera más ágil, a fin de evitar que el mismo transcurra sin haber ejercido su facultad punitiva, y esta manera tutelar los derechos fundamentales de la persona.

IV.- REGULACIÓN NORMATIVA DE LA PRESCRIPCIÓN EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

De acuerdo a lo dispuesto por el artículo 61° de la Ley de la Carrera Judicial, el “plazo para interponer la queja contra los jueces, caduca a los seis (6) meses de ocurrido el hecho …”.

La caducidad constituye una sanción para el quejoso, que es aquella persona que siendo parte en un proceso judicial, esto es, que por su posición privilegiada del conocimiento del trámite del proceso judicial, no obstante tener pleno conocimiento de un comportamiento irregular por parte de un Magistrado o Auxiliar Judicial, no lo pone en conocimiento del órgano contralor dentro del plazo previsto, cuya sanción legal no resulta aplicable a los terceros o a la potestad oficiosa del órgano contralor, siendo que para estos supuestos la ley a previsto el plazo de prescripción de la acción previsto en el artículo 233.1 de la Ley General de Procedimientos Administrativos.

En la regulación de la Ley de Procedimiento Administrativo General, modificado por Decreto Legislativo N° 1029, se establece la figura de prescripción de la acción administrativa en el artículo 233.1, que:

“La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativa prescribe en el plazo que establece las leyes especiales, sin perjuicio de los plazos para la prescripción de las demás responsabilidades que la infracción pudiera amerituar. En caso de no estar determinado, prescribirá en cuatro años computados a partir de la fecha en que se cometió la infracción o desde que cesó, si fuera una acción continuada”.

El artículo 111° del Reglamento de Organización y Funciones de la OCMA aprobado mediante Resolución Administrativa N° 164-2009-CE-PJ[5], desarrolla la prescripción de la acción y del procedimiento, estableciendo los siguientes plazos de prescripción:

Ø “Prescripción de la Acción.- el plazo de prescripción de la acción disciplinaria, es de cuatro años de producido el hecho, conforme al artículo 233.1 de la Ley N° 27444, modificada por el Decreto Legislativo N° 1029.

En los casos en que la conducta funcional irregular sea continuada, el plazo de prescripción de la acción se computa a partir de la fecha de cese de la misma.

Se entiende por prescripción de la acción a la imposibilidad por razones del transcurso del tiempo, instaurar la acción persecutoria por el órgano contralor.”

Ø Prescripción del Procedimiento.- El plazo de prescripción del procedimiento disciplinario es de dos años una vez instaurada la acción disciplinaria.

Asimismo, cabe indicar que la interrupción y/o suspensión de los plazos de prescripción se encuentra regulada del siguiente modo:

La Ley de Procedimientos Administrativo General, establece que:

"233.2 EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera cometido o desde que cesó, si fuera una acción continuada.

EI cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 235, inciso 3 de esta Ley. Dicho cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa no imputable al administrado."

De cuyo texto, debemos entender que el plazo de la prescripción de la acción disciplinaria se suspende una vez que se haya notificado al juez o auxiliar jurisdiccional investigado con la resolución que da inicio al procedimiento sancionador, lo que se condice con lo dispuesto por el artículo 16 del mismo cuerpo legal[6], que dispone que los actos administrativos son eficaz a partir de que la notificación legalmente realizada surte sus efectos.

Por consiguiente, cabe indicar que el cómputo del plazo de prescripción del procedimiento se realiza a partir del día siguiente de la notificación de la resolución que dio inicio al procedimiento disciplinario, cuyo plazo se interrumpe con el primer pronunciamiento de fondo.

Al respecto de la prescripción del procedimiento, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, mediante Resolución Administrativa N° 164-2009-CE-PJ del 21 de mayo de 2009, en cuyo artículo quinto, hizo una importante precisión al artículo 112 del Reglamento de Organización y Funciones de la Oficina de Control de la Magistratura, concerniente a la prescripción del procedimiento:

“(…) el primer párrafo del artículo ciento doce del Reglamento de Organización y Funciones de la oficina de Control de la Magistratura del Poder Judicial, aprobado mediante Resolución N° 129-2009-CE-PJ (…), está referido al plazo de prescripción del procedimiento, el cual se interrumpe con el primer pronunciamiento sobre el fondo, emitido por la instancia correspondiente del órgano Contralor”

Sobre este último punto, cabe indicar que debe entenderse por prescripción del procedimiento administrativo sancionador como una sanción por la falta de ejercicio oportuno de un derecho. Lo que se busca mediante esta institución es poner fin a largos procedimientos administrativos sancionadores que afectan el plazo razonable y la seguridad jurídica de los particulares [trabajadores judiciales y magistrados], al tener la certeza de que las autoridades no podrán ejercer sus facultades disciplinarias al pasar el tiempo establecido por la ley correspondiente, esto es, consiste en la pérdida del derecho de la autoridad administrativa, para pronunciar resolución alguna en el procedimiento administrativo disciplinario, donde resuelva la situación del servidor público sujeto a dicho procedimiento por dejar transcurrir el plazo establecido en la ley correspondiente.

En este contexto, se debe entender por el primer pronunciamiento de fondo a la resolución que decida en primera instancia la cuestión de fondo y ponga fin al procedimiento disciplinario en su primera etapa, esto es, la resolución expedida por la jefatura de la OCMA en casos de amonestación, multa y suspensión y del CEPJ sobre destitución, en rigor, porque la opinión del magistrado investigador y la resolución del jefe del órgano de línea de la OCMA son meros dictámenes u opiniones, que en definitiva no deciden sobre la responsabilidad o no del investigado, y además, en modo alguno, ponen fin al procedimiento administrativo en su primera instancia, lo que si sucede con la resolución sancionatoria, que contiene los análisis de fondo y forma, y es recurrible ante la instancia superior[7]; asimismo, se debe indicar para que configure esta interrupción se requiere además, de la expedición de la resolución sancionatoria, que ésta sea eficaz poniéndose en conocimiento del investigado tal como se desprende del artículo 16 de la Ley de Procedimientos Administrativo General – Ley 27444, que señala que “el acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación legalmente realizada produce sus efectos …”[8], y es que solamente de esta manera se puede afirmar que el acto trasciende del ámbito meramente interno del emisor hacia el resto de personas circundantes.

Por otro lado, cabe señalar que este acto de interrupción del plazo de prescripción del procedimiento sancionador [primer pronunciamiento de fondo] provoca la ineficacia de la fracción del tiempo transcurrido, conforme se desprende del artículo 317° del Código Procesal Civil, de aplicación supletoria en virtud de lo dispuesto en su primera disposición final y por el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo General – Ley N° 27444 [La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable sólo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo]; por consiguiente, desaparecida la citada causal de interrupción, empieza a correr un nuevo plazo prescriptorio, sin que sea de cómputo el tiempo anteriormente transcurrido, razonamiento que se infiere de lo dispuesto en el artículo 1998 del Código Civil. En este contexto, debemos indicar que en caso se anule la resolución sancionatoria de la Jefatura de la OCMA o del CEPJ, que contiene el primer pronunciamiento de fondo, se debe empezar a computar un nuevo plazo de prescripción del procedimiento.

Además, el numeral 1.4. de la Ley de Procedimiento Administrativo General enuncia el principio de razonabilidad, según el cual, las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que se deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.

La razonabilidad implica que el acto estatal debe mantener su justificación lógica y axiológica en los sucesos o circunstancias que fueran. Así, la doctrina exige que se produzca una consonancia entre el hecho antecedente “creador” o “motivador” del acto estatal y el hecho consecuente derivado de aquél; en consecuencia, la razonabilidad comporta una adecuada relación lógico-axiológica entre la circunstancia motivante, el objeto buscado y el medio empleado.

Por ello, el principio de razonabilidad, implícitamente derivado del “principio de igualdad”, y expresamente formulado en el artículo 200° de la Constitución Política del Estado, no tolera ni protege que se realicen o expidan actos o normas arbitrarias, por consiguiente, no obstante que la anulabilidad del primer pronunciamiento de fondo provoca un nuevo cómputo del plazo de prescripción del procedimiento administrativo, en este nuevo periodo se debe observar obligatoriamente el plazo razonable.

A lo que se debe agregar, que el derecho de obtener resolución en un plazo razonable (STC 24/1981, de 14 de junio), esto es, sin dilaciones indebidas. La convención Europea para la Protección de los Derecho Humanos y de las Libertades Fundamentales establece en su artículo 6 inciso 1 que: “Toda Persona tiene derecho a que su causa sea oída equitativamente, públicamente y dentro de un plazo razonable, por un Tribunal independiente e imparcial…”

Este plazo razonable se extendió, por el TEDH, a los procedimientos ante las jurisdicciones administrativas[9] en el sentido de que el carácter razonable de la duración de un procedimiento debe apreciarse según las circunstancias de cada caso y teniendo en cuenta fundamentalmente “la complejidad del asunto, el comportamiento del recurrente y la forma en que el asunto haya sido llevado por las autoridades administrativas”. Por consiguiente, no necesariamente debe agotarse el nuevo plazo de prescripción del procedimiento, sino, que este plazo puede extenderse únicamente para actuar determinado acto procesal dentro de un plazo razonable, lo que vendría a ser el plazo necesario, superado el cual también corresponde archivar el procedimiento por prescripción.

V.- CONCLUSIONES

- Al Procedimiento Administrativo Sancionador [disciplinario] se le aplican las garantías y principios que históricamente fueron creadas para el derecho penal.

- El plazo de la prescripción de la acción disciplinaria se suspende una vez que se haya notificado al juez o auxiliar jurisdiccional investigado con la resolución que da inicio al procedimiento sancionador, lo que se condice con lo dispuesto por el artículo 16 de la Ley 27444, que dispone que los actos administrativos son eficaz a partir de que la notificación legalmente realizada surte sus efectos.

- Se entiende por prescripción del procedimiento administrativo sancionador como una sanción por la falta de ejercicio oportuno de un derecho. Lo que se busca mediante esta institución es poner fin a largos procedimientos administrativos sancionadores que afectan el plazo razonable y la seguridad jurídica de los particulares [trabajadores judiciales y magistrados], al tener la certeza de que las autoridades no podrán ejercer sus facultades disciplinarias al pasar el tiempo establecido por la ley correspondiente, esto es, consiste en la pérdida del derecho de la autoridad administrativa, para pronunciar resolución alguna en el procedimiento administrativo disciplinario, donde resuelva la situación del servidor público sujeto a dicho procedimiento por dejar transcurrir el plazo establecido en la ley correspondiente.

- Se debe entender por el primer pronunciamiento de fondo a la resolución que decida en primera instancia la cuestión de fondo y ponga fin al procedimiento disciplinario en su primera etapa, esto es, la resolución expedida por la jefatura de la OCMA en casos de amonestación, multa y suspensión y del CEPJ sobre destitución, en rigor, porque la opinión del magistrado investigador y la resolución del jefe del órgano de línea de la OCMA son meros dictámenes u opiniones, que en definitiva no deciden sobre la responsabilidad o no del investigado, y además, en modo alguno, ponen fin al procedimiento administrativo en su primera instancia, lo que si sucede con la resolución sancionatoria, que contiene los análisis de fondo y forma, y es recurrible ante la instancia superior; asimismo, se debe indicar para que configure esta interrupción se requiere además, de la expedición de la resolución sancionatoria, que ésta sea eficaz poniéndose en conocimiento del investigado tal como se desprende del artículo 16 de la Ley de Procedimientos Administrativo General – Ley Nº 27444, y es que solamente de esta manera se puede afirmar que el acto trasciende del ámbito meramente interno del emisor hacia el resto de personas circundantes.

VI.- BIBLIOGRAFÍA

1. Constitución Política del Estado

2. Ley Nº 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General

3. MORÓN URBINA, Juan Carlos; Comentarios a la Ley de Procedimientos Administrativos General;

4. Resolución Administrativa N° 164-2009-CE-PJ, Reglamento de Organización y Funciones del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial.

5. Resoluciones del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial

6. Sentencias del Tribunal Constitucional

7. Sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.





--------------------------------------------------------------------------------

[1] Egresado de la UANCV – Juliaca-Puno; Estudios de Maestría y Doctorado en la UNFV; Ex Secretario de Confianza de Vocal Supremo; Actualmente Asesor del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial.

[2]Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71

[3] Ley 27444

[4] Expediente Nº 02192-2004-AA/TC; Tumbes; Gonzalo Antonio Acosta Gómez de fecha 11-10-2004.

[5] Vigente desde el 02 de mayo de 2009

[6] Ley de procedimiento Administrativo General

[7] Criterio adoptado en múltiples resoluciones por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial.

[8] MORÓN URBINA, Juan Carlos; Comentarios a la Ley de Procedimientos Administrativos General; pag. 169; Para la eficacia del acto administrativo, requiere ser puesto en conocimiento de los sujetos a los cuales se dirige, a quienes pretende obligar, y a lo que tengan interés en el asunto, o a quienes por cualquier otra razón sea pertinente hacérselo conocer.

[9] caso könig, Corte Interamericana de Derechos Humanos.

1 comentario:

  1. En el caso de las ODECMAs, si la resolución expedida por la Unidad de Quejas o de Investigaciones y Visitas es absolutaria, con ella se pone fin al procedimiento administrativo, sin embargo, si tal resolución es apelada, la misma deberá ser resuelta por la Jefatura de la ODECMA.

    ResponderEliminar